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再读《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》

2020年12月,习近平总书记在中央农村工作会议上指出,“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点,赋予县级更多资源整合使用的自主权,强化县城综合服务能力”。

2022年5月6日,中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,以下简称“文件”。全文7427字,共9个部分39条,涉及到县城建设的方方面面,内容翔实细致,犹如是一个行动方案,宛若一幅蓝图绘就了县城建设的美好前景。根据nvivo软件词频查询结果,文件中,“县城、建设、设施、发展”出现的频率最高,分别为72次、67次、55次、和51次。县城如何提升综合服务能力,“补设施短板”、“发展经济”是文件中重要的精神指示。

城镇化建设主战场由城市转向县城

我国的城镇化人口于1978-2021年由17245人增加至9.1亿,城镇化率由17.92%增加至2021年的64.72%,年均增长1.04个百分点。应该说,这一阶段城镇化的主战场是在城市,我国的城市数量由193座增加至672座,增加了479座。

城市数量增长的同时,县的数量在减少。1998年住房制度改革之后,房地产一度作为我国的支柱产业,建设用地指标成为各地政府争抢的主要目标,县的个数从2000年的1674个减少至2021年的1472个,减少了202个。其中,2020年有832个县全面实现脱贫。显然,在原有的城镇化过程中,“撤县建市设区”使得城区向农村蔓延,城市建设占用了大量农村土地。

县域是人口城镇化的重要阵地,2000-2014年我国县级GDP增量约占全国的43%,2018年末县级常住人口约为9.06亿,占总人口的65.2%,县域城镇人口从2000年1.6亿上升至2014年的3.6亿,新增城镇人口中56%集中在县域。

十九大报告提出“耕地红线、生态红线及城镇建设边界红线”,但县的数量仍然逐年减少,文件第二条提出,以县域为基本单元推进城乡融合发展,严控“撤县建市设区”,进一步明确了县域的在新一轮城镇化建设中的重要载体地位。这样也意味着城乡边界明晰,城市建设用地边界得到了有效地控制,县级将拥有更多的资源整合的自主权。

县城设施补短板建设缩小公共服务差距

县城建设有利于农业转移人口就近城镇化。2021年底,我国城镇常住人口为9.1亿人。其中,1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右,394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右,县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%,显示县城及县级市的城区具有承载农业转移人口的能力。

目前,我国还存在城乡收入差距和公共服务差距,文件第一条提出,因地制宜补齐县城短板弱项,促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。“补短板”重在四类设施建设,都属于公共服务类投资,其目的是为了增强县城综合承载能力,提升县城发展质量,有利于引导农业转移人口就近城镇化,完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。这表明在建设重点方向上,需要集中解决城乡差距、公共服务差距等问题。县城是县域的政治、文化、经济中心,是县委县府的所在地,其本质也是一个行政建制镇,县城是县域小城镇体系的中心。县城建设“以人为核心”,目标是缩小县城与城市之间的公共服务差距。

县城功能定位需要体现均衡竞争力

县城功能定位需要错位,形成差异化。县城功能定位决定了县城经济、就业、社会、生态等综合发展的方向,决定了县城经济是否可持续发展的可能。文件第二部分提出了科学把握县城功能定位,分类引导县城发展方向。其中,提出了加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城,以及引导人口流失县城转型发展。

大城市周边县城的功能重在承接大城市的溢出效应,一般制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移。大城市周边县城交通便利,可以利用区位优势,与大城市形成功能互补的卫星城。

专业功能县城培育发展“特色经济和支柱产业”,发展先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。文件强调,边境县城强化公共服务和边境贸易等功能。显然,文件倡导不同县城功能的目的是为了错位发展,全国1472个县,避免同质化竞争。

文件强调了“农产品主产区县城、生态功能区县城”两类特殊的县城功能。以“农产品主产区”、“生态功能区”为功能定位的,则需要通过“农产品”或“生态”为经济要素驱动县城发展,并明确有效服务“三农”提供粮食安全保障和筑牢生态安全屏障。文件也明确了引导人口流失县城转型发展,这也意味着优胜劣汰,顺应县城自然发展的规律。

功能定位需要依靠县城本身的区位、交通、产业资源、产业基础等多方面进行顶层设计,需要梳理资源找到唯一,整合资源做到专一,树立目标达到第一。

县城特色优势产业要有体系化发展

县城建设以人为核心,需要稳定的常住人口数量,需要稳定的就业机会,县城的各项公共服务设施建设和“人口”稳定有直接关系。文件第三部分就突出强调了培育发展特色优势产业,稳定扩大县城就业岗位的要求。

要稳定就业,就不是靠传统的招商引资来解决了。文件第九条提出,突出特色、错位发展,因地制宜发展一般性制造业,培育农产品加工业集群,发展农业生产性服务业及旅游、文化、度假、养生养老等三产服务业。显然,一二三产结构明晰,工业是吸收就业岗位的重点。

文件提出,要提升产业平台功能,依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台,引导县域产业集中集聚发展。要健全商贸流通网络,发展物流中心和专业市场,打造工业品和农业品分拨中转地,要完善消费基础设施和强化职业技术培训。

县城发展不同于城市发展,城市发展本身具有人口规模的发展基础,城市容易吸引人,县城是需要吸引人。县城建设归结其本质是“县域经济”,需要从县域统筹,城乡融合发展的角度来健全其产业体系。

首先,县域要做好统筹产业规划,县城可以是产业空间的综合体,“研发、加工、商贸、物流、消费”等产业空间集群集中到县城,并服务于周边城镇。其次,县城产业发展需要有转型升级的空间可能,县城产业用地不能简单以“卖地”为目标,政府在发展之初应当掌握大部分产业用地的产权,以应对产业发展到一定阶段转型发展的主动权。再次,县城产业发展也需要特色产业支撑,需要县域统筹,明确县域内其他乡镇的功能并科学推动特色产业空间布局,培育代表区域经济特色的产业,培育龙头企业。最后,县城产业发展需要做好政策设计,如招引企业入驻县城时,明确提出“聘用当地劳动力”享受政策优惠等,另外,做好企业人才需求的汇总统计,根据常住人口提供公共服务配置。

(孙文华为上海立信会计金融学院的高级经济师)



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原文地址《 再读《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》》发布于2023-1-29
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